《聊城市城市地下管線規(guī)劃管理辦法》立法后評估報告

聊城市自然資源和規(guī)劃局

2023年7月

　　為全面了解《聊城市城市地下管線規(guī)劃管理辦法》（以下簡稱《辦法》）的文本質量和實施效果，根據《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)定和聊城市司法局立法后評估工作的通知，市自然資源和規(guī)劃局組織開展了《辦法》立法后評估工作，現(xiàn)將自評情況報告如下：

　　一、評估工作的基本情況

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　　按照聊城市司法局《關于開展政府規(guī)章立法后評估工作的通知》要求，市自然資源和規(guī)劃局啟動《辦法》立法后評估工作小組，主要領導任組長，分管領導任副組長，各相關科室負責人、各分局局長為成員的立法后評估工作領導小組，從組織上保障立法后評估工作的順利開展。

　　（二）制定評估方案

　　2023年6月13日，制定《關于<聊城市城市地下管線規(guī)劃管理辦法>立法后評估工作實施方案》，明確這次評估工作的評估原則、評估內容和評估工作的總體要求和安排，保證《辦法》立法后評估工作的順利進行。

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　　1、調查評估對象。通過調查聊城市自然資源和規(guī)劃局干部職工、政府各相關部門、企事業(yè)單位、相關領域人大代表、政協(xié)委員和社會公眾，了解對《辦法》主要內容實施效果及看法。

　　2、召開專家論證會。為確實提高《辦法》立法后評估的科學性，2023年7月組織召開了《辦法》立法后評估專家論證會，聽取有關專家及住建、城市管理、行政審批等相關部門的意見建議，并按照意見建議修改形成評估報告。

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　　為確?！掇k法》立法后評估合理客觀、科學、公正，按照評估內容和工作要求，對照相關法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件的規(guī)定，結合各方面反饋的意見和建議，聯(lián)系工作實際，得出初步評估結論，形成自評報告初稿。

　　二、評估內容分析

　　《聊城市城市地下管線規(guī)劃管理辦法》經2018年12月29日市人民政府第41次常務會議審議通過，自2019年2月1日起施行?！掇k法》結合聊城地方實際，從管線規(guī)劃編制和審批、規(guī)劃許可與變更、規(guī)劃核實和歸檔等方面對地下管線規(guī)劃管理作出了具體規(guī)定?！掇k法》實施以來，對規(guī)范我市地下管線規(guī)劃建設與管理起到了積極的促進作用?？傮w而言，《辦法》實施以來制度設計的出發(fā)點體現(xiàn)了立法的目的，政府各主管部門和行政相對人的權利和義務均有明確，在立法層面具有重要的意義。

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　　1、立法依據?！掇k法》制定的主要依據是《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國檔案法》、《山東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》、《建設工程質量管理條例》、《城市地下管線工程檔案管理辦法》等法律法規(guī)。

　　2、立法主體、立法程序、立法內容。根據《中華人民共和國立法法》的相關規(guī)定，設區(qū)的市人民政府有權制定規(guī)章，《辦法》的立法主體享有《立法法》賦予的立法權限；《辦法》的立法程序合法規(guī)范，《辦法》的制定，嚴格完成立項、起草、審查、決定、公布、備案等所有規(guī)定程序；《辦法》的內容符合制定時上位法的規(guī)定，《辦法》內容在結合聊城市管線規(guī)劃工作實踐的基礎上，嚴格遵循上位法的規(guī)定，立法內容不越權、不違法。在無證建設和未按規(guī)劃建設的法律責任方面，均是按照上位法的要求設置和規(guī)定；在具體管理制度和措施方面，也未與上位法沖突?！掇k法》經征求意見后報市政府常務會議審議通過并對外公布，規(guī)章的立法程序符合《規(guī)章制定程序條例》的相關法律法規(guī)的規(guī)定，不存在抵觸。

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　　依據《立法法》、《規(guī)章制定程序條例》等法律、行政法規(guī)的規(guī)定，參考學習其他地市的立法經驗等，結合論證會中各相關部門的意見，評估工作小組認為，《辦法》的立法目的和基本原則科學合理，符合城市建設的發(fā)展趨勢；《辦法》在制定時結合我市管線規(guī)劃管理工作實際，明確了行政主管部門、管線建設單位、產權單位、管理單位以及其他相關部門的權責，管線規(guī)劃編制、審批、許可、驗線、核實、歸檔等具體制度必要且合理，基本體現(xiàn)了公平、公正原則；行政責任和民事責任的設置與行政相對人行為性質、情節(jié)相協(xié)調。但機構改革后，部分職能部門職責發(fā)生調整，《辦法》中內容存在與實際不一致的情況，比如《辦法》第十一條“建設單位應當持建設項目選址意見書申報表、標明擬選位置的項目區(qū)位圖和地形圖等材料，向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門申請核發(fā)建設項目選址意見書”；第十二條，“新建、改建、擴建地下管線建設工程，建設單位持土地使用相關證明、修建性詳細規(guī)劃、市政工程設計方案等材料向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出建設工程規(guī)劃許可申請等。”核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證審批權限已于2019年11劃轉至市行政審批服務局。”

　?。ㄈ﹨f(xié)調性分析

　　通過對比分析，《辦法》的相關規(guī)定與上位法不相沖突，與國家及省、市相關規(guī)范性文件《關于進一步加強城市地下管線建設管理有關工作的通知》、《山東省城市地下綜合管廊管理規(guī)定》、《聊城市建設工程規(guī)劃驗線和竣工規(guī)劃核實管理辦法》等不存在不一致的問題。結合專家論證會的意見及建議情況，評估工作小組認為，地下管線是一項系統(tǒng)工程，包括規(guī)劃、建設、確權登記、運營管理等多個環(huán)節(jié)，《辦法》僅包含規(guī)劃、信息檔案管理相關內容，比如建設、運營管理等內容缺失，在一定程度上導致地下管線管理存在薄弱環(huán)節(jié)。雖然《辦法》與上位法和相關規(guī)范性文件之間無沖突，但內容偏窄，有待完善。

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　　通過專家論證會中專家和相關部門的反饋，評估工作組認為《辦法》對法律規(guī)范的規(guī)定明確，基本制度切合實際易于操作。如管線建設的禁止情形明確無誤?！掇k法》第八條的規(guī)定：“統(tǒng)籌地下各類設施、管線布局，原則上不允許在中心城區(qū)規(guī)劃新建生產經營性危險化學品輸送管線，其他地區(qū)新建的危險化學品輸送管線，不得在穿越其他管線地下設施時形成密閉空間，且距離應滿足標準規(guī)范要求”。這項禁止性規(guī)定的內容不存在歧義，便于主管部門正確操作。

　　《辦法》在實際運用中由于管線工程涉及領域廣、管線工程情況多樣等原因，導致《辦法》所設定的部分制度在實踐中不容易落實和操作。如管線施工過程中的驗線、覆土前竣工測量制度在實踐操作中未能有效落實。《辦法》第十五條規(guī)定：“地下管線開挖前，建設單位應當向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出驗線申請，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門委托具有相應條件的測繪單位進行驗線，依法向規(guī)劃行政主管部門申請驗線。符合規(guī)劃許可要求的，核發(fā)建設工程驗線確認書，建設單位方可開工”；第十六條規(guī)定：“地下管線工程覆土前應當委托具備相應條件的測繪單位對該工程進行竣工規(guī)劃勘驗，并出具竣工規(guī)劃勘驗測繪報告；城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門對經審核符合規(guī)劃許可內容的，核發(fā)建設工程竣工規(guī)劃核實合格證。”該規(guī)定在實際工作中的可操作性不強。主要原因：一方面，管線施工具有特殊性，大多數管線施工都在公共道路上進行，不及時覆土將帶來公共交通問題；另一方面，有些管線有安全上的考量，不及時進行覆土處理可能引起安全事故，因此很多時候管線單位在未經《辦法》規(guī)定的測繪單位測量的情形下就已經覆土。

　?。ㄎ澹┮?guī)范性分析

　　通過分析《辦法》條文的用語，比對《辦法》條文之間的關系，可以看到《辦法》在框架體系、章節(jié)設置、條文表述等方面均符合立法要求，立法技術規(guī)范、邏輯結構嚴密、表述內容準確，在上位法的框架下對地下管線的規(guī)劃編制、規(guī)劃管理、違法責任等方面作出了具體規(guī)定。總體而言，《辦法》是一部用語規(guī)范、結構嚴謹、邏輯嚴密的政府規(guī)章。

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　　通過調研，被調查對象對《辦法》實施的總體情況作出肯定的評價，認為《辦法》制定符合地下管線規(guī)劃管理實際，《辦法》在實施過程中得到了的普遍認可，建設單位申辦規(guī)劃手續(xù)的意識有了明顯提高，《辦法》的實施對促進管線規(guī)劃管理，規(guī)范我市地下管線建設，保障城市安全運行方面具有明顯的成效。但在實際中，仍不同程度地存在地下管線未批先建、野蠻施工挖斷管線、重復開挖敷設管線、未按規(guī)定報送管線竣工驗收資料等情況。因此，《辦法》對管線規(guī)劃驗線與核實手續(xù)履行、管線竣工資料報送、違法行為查處等方面的規(guī)劃管理仍需進一步加強。

　　三、評估結論和建議

　　通過對《辦法》在制定當時以及實施過程中的立法質量和實施效果的評估，評估工作小組認為，《辦法》的立法主體享有相應的立法權限，立法事項符合上位法的要求，制定過程也符合相應的立法程序，內容不與上位法沖突；立法目的和基本原則科學合理，符合城市建設的發(fā)展趨勢，具體管理制度必要且合理，責任設置與行政相對人行為性質、情節(jié)相協(xié)調；結構完整、基本條款齊全，在條文表述上基本準確明晰；協(xié)調性程度較高；基本制度能夠被有效操作落實；實施后取得了較顯著的社會效益和經濟效益。但隨著經濟社會的快速發(fā)展，國家、省、市關于進一步優(yōu)化營商環(huán)境的各項制度的出臺，部分規(guī)定已不能很好的適應新時期下的規(guī)劃管理工作的實際，行政管理體制和部門職能等發(fā)生了重大變化，該《辦法》已不能很好的適應新時期城市地下管線管理工作。針對以上情況及專家論證意見提出以下建議：

　　一是城市地下管線管理是一項系統(tǒng)性工程。包括規(guī)劃、建設、運行、信息檔案管理等多方面內容，規(guī)劃只是其中一部分內容。該《辦法》主要針對地下管線規(guī)劃管理提出了相關工作要求，相較于城市地下管線管理整體而言，存在管理面窄、內容不全等問題，因此，需要統(tǒng)籌考慮城市地下管線全生命周期的管理工作，制定與實際相適應的管理辦法。

　　二是其他地市城市地下管線管理辦法制定情況。通過梳理發(fā)現(xiàn)，濰坊市、濟南市、東營市等省內地市及蘇州市、無錫市、蚌埠市等省外城市均出臺了城市地下管線管理辦法，均包括規(guī)劃、建設、運行、信息管理等多方面內容，更加貼合管理實際。

　　三是地下管線管理的主管部門不是市自然資源和規(guī)劃局。根據《聊城市自然資源和規(guī)劃局職能配置、內設機構和人員編制規(guī)定》（聊辦字[2019]45號），我局不是城市地下空間管理的職能部門。

　　四是根據《聊城市行政審批服務局與聊城市自然資源和規(guī)劃局事項劃轉交接工作備忘錄》，建設工程規(guī)劃許可證審批事項已于2019年11月15日劃轉至聊城市行政審批服務，與《辦法》中城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證沖突。

　　綜上，按照《山東省政府規(guī)章制定程序規(guī)定》第三十三條第三、四款的規(guī)定，建議該《辦法》廢止。